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土地督察亟待构建“大质量管控”体系

2018-04-12 09:22:27    来源: 中国国土资源报    作者:张新宝 任洪昌 顾龙友 张毅

资料图

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经济发展进入新时代,基本特征就是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,新时代土地管理工作也必须加快推进质量变革、效率变革、动力变革,以“质量建设年”为抓手,把高质量发展要求落到实处。土地督察机构组建10年来目前已经进入“规范提升”的新阶段,通过实地调研我们认识到,土地督察工作质量管控要确立“跳出从土地督察看土地督察”的“大质量管控”理念,构建土地督察工作“大质量管控”体系。我们认为,这一体系应该包括内部质量管控和外部质量管控两大体系,还应该包括与之相配套的土地督察工作质量管控考核制度。

构建土地督察工作内部质量管控体系

为了加强质量管控、防范履职风险,必须着力从建立“三大标准”入手,加快构建土地督察机构内部质量管控体系。“三大标准”是指土地督察工作标准、土地督察任务标准(发现问题的标准—整改核查标准—巩固成果的标准)、土地督察救济标准。

土地督察工作标准包括土地督察机构的“三项主体业务”(例行督察、日常督察和专项督察)、“三项基础支撑”(信息化建设、调查澳门新葡京网上娱乐和形势观测分析)工作标准,以及土地督察机构的人事标准、财务标准和综合标准等。土地督察任务标准主要包括土地督察发现问题标准、土地督察发现问题整改核查标准和巩固土地督察整改成果标准等。之所以需要建立土地督察救济标准,是因为我们调研时发现,随着土地督察工作所带来的行政复议、行政诉讼案件逐渐增多,土地督察机构、土地督察干部面临的失职渎职等风险不断加大。

以上“三大标准”中还包括一个大循环和一个小循环。大循环是指:土地督察工作标准—土地督察任务标准—土地督察救济标准;小循环是指:发现问题的标准—整改核查标准—巩固整改成果的标准。对此,可以这样理解:大循环里包括了小循环,小循环内含于大循环之中,大、小循环共同构成土地督察工作内部质量管控体系。

在实践中,许多督察局都构建了统一的、易操作的土地督察工作内部质量管控体系。比如:上海督察局不断推进三项核心业务制度,不断细化三项核心业务开展的工作标准,探索并明确了督察业务基本流程所涉及的34个具体工作环节,形成了土地督察工作流程“一张图”。南京督察局对督察初步发现的问题,坚持审核人员、审核小组、督察组现场会审,最终成果局务会会审的“四级会审”制度,做到“一把尺子量到底、一套标准审到底”。广州督察局专门制定并印发了《督察发现问题质量管控办法》,对督察问题的发现、报告、定性、审议、整改等整个工作流程进行了规范,进一步压缩督察工作的自由裁量权,实现对督察发现问题全过程的质量监控。成都督察局实行例外事项和重大事项报告制度,对在督察一线发现重大典型问题或现场不能解决的事项,要在第一时间上报局澳门新葡京网上娱乐,必要时上报总督察。西安督察局出台《关于加强土地督察业务统筹的若干意见》提出“四个统筹”:加强督察工作计划、过程、结果以及整改验收核查等工作的统筹,将督察质量管控细化到督察业务各个环节。

构建土地督察工作外部质量管控体系

加强质量管控还要把建立“六大机制”作为切入点,构建土地督察工作外部质量管控体系:建立土地督察机构与中央组织部、中央巡视组、监察委、审计署等机构协调对接机制,建议在认真总结以往经验的基础上借鉴中央环保督察的做法;建立土地督察机构与信访、媒体等机构协调对接机制,以更好地适应政务公开、依法行政之需;建立土地督察机构与部机关司局协调对接机制,当好“左右手”、打好“组合拳”;建立土地法律法规修订机制与土地政策制定机制,并将其内含于土地督察机构与部机关司局协调对接机制之中;建立土地督察机构与地方政府协调对接机制,改变土地督察工作越来越聚焦于市、县级人民政府而非省级人民政府,越来越聚焦于地方政府国土资源部门而非地方政府这一现实状况;建立土地督察机构与地方涉土相关机构协调对接机制,改变土地督察越来越聚焦于地方国土资源部门而非地方所有涉土部门,土地督察发现问题的整改主要由国土资源部门完成而非由所有涉土部门共同完成这一现实状况。

实地调研发现,各督察局都在构建土地督察工作外部质量管控体系方面做出不少尝试和探索。比如:建立并实施特邀监督员制度,聘请一定数量的来自地方人大、政协、政府、纪检监察机构和媒体的特邀监督员;建立并实施土地督察活动媒体信息公开制度,及时在网络媒体公布土地督察活动接受社会监督;建立并实施土地督察巡视制度,派出巡视组对督察组开展工作情况进行巡视,听取各方意见建议;建立并实施来信来访接待制度,及时回应群众相关诉求等等。

建立土地督察工作质量管控考核制度

构建科学、规范的督察工作质量管控体系既要具备可操作性,还要可衡量、可考核,这就有必要加快建立相应的质量管控考核制度。

从“大质量管控”体系的角度来看,土地督察工作质量管控考核制度属于事后质量管控范畴,类似于政府的监督监察职能。如果说土地督察工作内、外部质量管控体系好比一部车的“方向盘”,那么质量管控考核制度则是“油门”和“刹车”,后者对前者运行发挥着或激励或惩戒的重要作用,三者共同作用才能保证土地督察提质增效。

土地督察工作质量管控考核制度建设应该做到“三个并重”:考核与检查、评估并重,一次性考核与持续性考核并重,考核后评奖与惩罚并重,从而真正发挥考核制度在“大质量管控”体系中的重要作用。我们认为,基于土地督察工作内外部质量管控体系,土地督察工作质量管控考核指标体系应当包括系列一级指标、二级指标和三级指标,建议通过对照分析选取最优方案,选用层次分析法对各督察局的土地督察工作质量管控进行考核。

从“大质量管控”理念出发,土地督察工作质量管控的内涵要更丰富,外延要更宽广。“大质量管控”绝非是狭义上所指的土地督察成果的质量管控、土地督察发现问题的质量管控及向前、向后分别延伸至对土地督察计划方案的制定和问题销账、收尾核查、巩固维护等的质量管控,还应该包括对广义上所涉及的与土地督察工作直接或间接相关的各个层次、各个环节、各个方面、各种机构、各类督察人员等的全面管控,更应该包括土地督察工作质量管控考核制度这一必不可少的配套制度。简言之,土地督察工作的质量管控是一个系统工程,需要考虑的因素与环节也很多,必须打开思路、找准定位,全面系统而不是狭隘片面地看待土地督察工作质量管控体系建设。

新时代的土地督察工作要树立“大质量管控”理念,尽快形成“内容协调、程序严密、配套完备、有效管用”的新时代土地督察工作质量管控制度体系,以土地督察工作治理体系和治理能力现代化助推国家治理体系和治理能力现代化,进一步开创土地督察工作新局面。

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