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精准发力,瞄准存量调结构

2018-03-01 08:59:23    来源: 中国国土资源报    作者:林坚 叶子君

我国城镇建设用地利用不合理、低效用地现象较为普遍,土地资源粗放利用现象尚未根本转变,亟须优化用地结构,从发展“增量”转向盘活“存量”。当前,围绕全面深化改革、生态文明建设以及可持续发展的诉求,深入开展城镇低效用地再开发,是深化土地制度改革的有机组成部分,也是促进新时代高质量发展的重要举措。

城镇低效用地再开发不断提档升级

回顾我国城镇低效用地再开发的历程,十几年来城镇低效用地再开发不断提档升级,分为探索阶段、省级层面试点阶段和国家层面深入推进阶段。2007年开始,广东省佛山市成为全国第一个明确提出“三旧”改造的城市;2008年国土资源部和广东省启动联手共建节约集约用地试点示范省工作,“三旧”改造是其中一项重要任务和政策创新。2013年城镇低效用地再开发进入省级层面试点探索阶段,《关于开展城镇低效用地再开发试点指导意见》确定内蒙古、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、江西、湖北、四川、陕西等10个省份开展城镇低效用地再开发试点。2016年国土资源部发布《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》,从国家层面深入部署推进城镇低效用地再开发工作。

当前,不同的地区,在模式设计上差异很大,事实上各地已形成因地制宜、分类型、多途径推进的模式。例如:广州既实行了以拆除重建为主的全面改造模式,也采取了整治改善和保护活化为主的“微改造”模式。广州城镇低效用地再开发强调要以提升城市发展竞争力和可持续发展能力为主线,要包含经济、社会、环境、文化等多方面的更新目标,建立法规体系、行政体系和运作体系相融合的常规制度。深圳采取了综合整治、功能改变、拆除重建三种模式,其中“功能整治”强调不改变结构、不改变功能,主要完善有关公共设施、基础设施等等途径。在这种情况下,往往强调城市的更新过程中,应该是一种有机更新的思路,而非大拆大建的思路。宁波结合自身实际,提出“九型”模式,比如推二优二型、退二进三型、腾笼换鸟型、地下空间型、城中村改造型等等,针对不同的类型因地制宜地释放相应的制度和政策等等。

当前,我国推进城镇低效用地再开发的任务依然艰巨,需要加强整体统筹、专项规划编制、细化激励政策等。虽然《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》围绕着鼓励原国有土地使用权人进行改造开发、积极引导城中村集体建设用地改造开发、鼓励产业转型升级优化用地结构、加强公共设施和民生项目建设等,都推出了一系列的指导性意见,但符合地方具体操作的实施细则有待明确。

精准发力,推进城镇低效用地再开发

对比分析有关政策文件,笔者认为,深入推进城镇低效用地再开发需要精准发力、攻破难题。

一是强调多元主体。城镇低效用地再开发的基本原则已经从“政府主导”转向“政府引导”,弱化政府在改造过程中的主导作用,加强公众参与,鼓励原土地使用权人、市场主体等多元主体参与改造开发。通过允许原国有土地使用权人通过自主、联营、入股、转让等改造开发,允许集体经营性建设用地入市改革试点地区采取自主、联营、入股等改造开发等多种方式鼓励除政府以外的利益方主导进行再开发。

二是强调因地制宜。城镇低效用地再开发要求各地充分考虑当地经济社会发展水平、发展定位等,宜居城市总体发展布局,合理确定改造开发的方向和目标,分类实施。鼓励各地结合自身经济发展水平、制度建设情况、用地状况等制定相应的实施细则,并针对不同权属、土地用途、改造方式等制定相应的优惠政策。

三是拓展内涵外延。下一步城镇低效用地再开发的对象已不局限于利用低效的土地,而是拓展到建筑危旧、功能低端、不符合经济发展水平、不满足生活宜居诉求的层面,即从狭义的针对城镇低效用地的再开发转向了广义的城市整体的更新改造。

四是强调规范手续。例如:对国有土地改造开发需变更原土地用途的,必须修改规划;城中村需要将集体建设用地改变为国有建设用地的,必须依法征收后进行改造开发;对历史遗留用地,在按照土地管理法律政策补缴费用、落实处理(处罚)后,必须办理相应的土地转用征收手续等。

五是预留政策空间。现行城镇低效用地再开发政策为推进全国工作的开展预留了一定的政策空间。例如:改造开发土地需办理有偿使用手续,符合协议出让条件的,允许依法采取协议方式;允许利用现有工业用地,兴办先进制造业、生产性及高科技服务业、创业创新平台等国家支持的新产业、新业态建设项目的,继续按原用途使用5年;对企业迁址重建的,允许在用地选址、土地审批、用地规模与计划安排等方面给予积极支持;对参与改造开发,履行公共性、公益性义务的,可给予适当政策奖励等。                         

(北京大学城市与环境学院)

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