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立足源头防范 重在规范处置

2018-01-25 09:08:03    来源: 中国国土资源报    作者:王永明

从成因来看,实践当中的土地闲置可分为增量闲置、存量闲置和毁坏性闲置三类。增量闲置土地是指土地使用者经依法批准以征用、划拨、出让方式取得土地使用权后,超过规定期限未动工开发建设的土地;存量闲置土地主要是指因企业破产倒闭、停产或半停产而导致的闲置土地;所谓毁坏性闲置土地主要是指在自然灾害或生产过程中因塌陷、压占造成的废弃土地。造成土地闲置的原因很复杂,主要包括企业因素、政府因素和法院查封冻结等因素。根据土地管理的有关法律法规,闲置两年以上的土地必须无偿收回。但由于闲置土地定性难、责任认定难、责任主体处罚难以及无偿收回执行难等原因,各地在处理闲置土地时常常捉襟见肘,难免最后不了了之。对此,笔者结合实践就闲置土地的源头防范与规范处置提出思考建议。

立足源头防治,动态监测预警

严格控制项目用地规模,提高供地门槛。提高招商引资的准入标准,引进投入产出比高的项目,提高投资强度与土地集约利用程度。对于已经不景气或临近淘汰的产业项目应该禁止落地,因为同样的供地,淘汰的产业项目更有可能由于企业自身周转不灵而造成土地闲置。对于政府而言要继续做好土地挂牌的前期准备工作,坚持以净地出让保证供应上市的地块都符合标准。没有完成动迁工作和没有达到土地平整要求的,不得入市挂牌拍卖。

加大宣传力度,及时防控土地闲置势头。定期曝光恶意闲置土地的企业清单名录,借助社会舆论压力来监督打击囤地行为。联合银行监管部门对土地闲置的项目予以资金冻结,或根据开发进度逐步释放贷款资金。将土地闲置纳入企业信用等级的评估体系中,降低涉嫌闲置土地的企业的信用等级,可以参照部分地区施行的挂牌诚信制度,对于违约的企业采取两年内不许再次购买土地的惩罚。

建立建设用地供应动态监测数据库。通过数据库对具体建设用地的土地交付和工程开竣工情况进行在线实时监测,从而建立土地闲置的预警和快速反应机制。通过国家卫片执法检查和遥感监测体系,对往年批而未用的土地进行备案,然后重点核查那些没有及时开工的地块,并逐级督促其开发建设。

规范处置程序,坚持分类处置

规范处置方式,及时有效地实施闲置处置。建议立法层面上进一步将其上升到法律法规予以约束,针对各类闲置土地的成因进行分类处置。由于土地使用者自身原因造成的闲置土地,应严格按照最新的《闲置土地处置办法》规定:闲置满一年未满两年的,要依法征收土地闲置费,还要根据具体情况采取包括责令限期动工开发建设、通过招拍挂方式重新确定土地使用者、对原土地使用者适当补偿等方式进行处置;闲置满两年的,则坚决依法无偿收回土地使用取权。笔者认为,对于政府原因造成的闲置土地,可经协商后由政府重新确定开发建设期限;如因规划调整不能动工建设的,可采取改变土地用途、置换其他等价土地、协议收购纳入政府储备等非惩罚性质的方进行处置。对于已经废弃的土地,应及时组织复垦,转换成用地指标。对于有困难的要积极帮助解决,可以鼓励其联合开发或采用回购的方式,尽早盘活土地。确定为企业主观人为因素的,要按时约谈企业负责人,督促其尽快开发建设,必要时严格执行闲置土地的处置程序。

建立闲置土地协商处理制度,灵活处置闲置土地。为了提高闲置土地处置的效率,对由政府原因造成的以及目前不宜采用法定收回程序的闲置土地,应积极主动与土地使用者进行协商,通过等价置换、协议收购纳入政府储备、联合开发等多种方式予以合理有效地妥善处置。对于已被司法机关依法查封冻结的闲置土地,则应当通知司法机关参与拟定处置方案,在行政与司法之间建立起良好的沟通桥梁。

区别闲置土地处置行为的法律性质,规范闲置处置程序。从法律角度来看,闲置处置方式中有的属行政处理决定,有的属行政处罚行为,因此,对闲置土地实施的处置,应正确区分这两种决定的法律差别,采取相应的措施。若是为了促使土地使用者开发利用土地的,则应责令其延长开发建设时间、改变土地用途、安排临时使用、置换等价土地等几种处置措施,对行为人并不具有惩罚性,属于行政处理决定,应当根据土地管理法律法规规定执行。而征收土地闲置费和无偿收回闲置土地,则是对违反土地管理法律法规禁止性规定的土地使用者实施惩处的措施,当属行政处罚行为,应严格按《行政处罚法》处理程序规定实施。

实施回购,盘活因各种原因造成闲置的工业用地。政府相关部门把好项目关,重点审核续建项目的规模、投资强度和产出效益,督促企业不得低水平重复建设。对因原定项目推迟或取消而闲置的地块逐一摸排梳理,项目确实取消的,应依据《关于企业用地回购的实施意见》规定,及时开展回购工作,优先用于相适应的项目;项目推迟的,分析原因,加快推进。

提高闲置成本,加大处罚力度

完善土地闲置费的征收标准。建议对土地闲置费的征收作出细则性规定,明确土地闲置费的惩罚性质,赋予行政主体采取强制性手段实施处罚的权力,规定拒不缴纳土地闲置费的,行政主体可申请人民法院强制执行。同时,还应统一土地闲置费的征收标准,为土地闲置费的征收提供统一规范的法律依据。

建立项目用地履约保证金制度。保证金的额度可以按出让金总额的20%收取,同时根据各地方具体情况设立上限标准。项目用地履约保证金的50%为开工履约保证金,50%为竣工履约保证金,在土地使用权人按约履行开竣工时退还保证金,对未按时开竣工的依照约定征收违约金。

继续推行土地综合验收制度。可以参照江苏省苏州市试行的土地综合验收制度,在土地权利人及时完成对土地的开发利用并达到约定的土地开发密度及投资规模,通过验收以后才能换证继续使用。在综合验收前,还依据土地出让合同约定的竣工时间进行限定,比如土地抵押的期限不得超过竣工期限。只有在综合验收通过以后,核发新证,方能无限制地办理土地抵押。

(作者单位:江苏省常熟市国土资源局)

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